关于对我市“216”开放式扶贫试验区脱贫攻坚工作情况的调研报告

市政协人口资源环境委员会

根据市政协八届二次主席会议的安排，2017年3月17日至4月2日，市政协人口资源环境委员会牵头组成市政协常委会调研组，深入4个战区7个乡镇,对我市“216”开放式扶贫试验区脱贫攻坚工作情况进行调研。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

市委、市政府为统筹城乡发展,确保到2018年完成“决战三年·摆脱贫困”的任务，实现到2020年与全国全省同步建成小康社会的目标，于2016年11月创建了“216”开放式扶贫试验区。

“216”扶贫试验区涉及13个乡镇，分别是省定的盘县保基苗族彝族乡和水城县营盘苗族彝族白族乡2个极贫乡；水城县北部连片石漠化脱贫攻坚协同决战区青林苗族彝族乡、金盆苗族彝族乡、南开苗族彝族乡、保华镇和木果镇5个极贫乡镇；还有脱贫难度大的六枝特区牛场苗族彝族乡和关寨镇、盘县英武镇和普田回族乡、水城县陡箐镇和野钟苗族彝族布依族乡等6个极贫乡镇。这13个乡镇，均属国家扶贫开发重点县范畴，国土面积1757.87平方公里,105572户,385212人；共有116个行政村，其中贫困村97个，贫困人口8.84万人，占全市贫困人口的21.22%，贫困发生率22.58%，高出全市17.76个百分点，高出全省19.39个百分点，高出全国27.73个百分点。贫困程度深、贫困面大，是全市脱贫攻坚中的贫中之贫，是“短板”中的“短板”。

“216”开放式扶贫实验区建立以来，全市4个战区、13个工作决战队针对瓶颈短板，整合各种资源、资产、人力资本等要素，精准向贫困乡镇、贫困人口倾斜，拓宽发展思路，通过“三变”改革路径，推动了“216”开放式扶贫试验区的脱贫攻坚步伐。

二、主要成效和做法

（一）加强组织领导，构建工作体系。全市各级党委政府把“216”脱贫攻坚作为重要政治任务，成立了市级作战总指挥部，下设综合协调、项目资金和干部调配三个组，统筹调度、指导各战区工作；以县区为单位成立了四个战区，以乡镇为单位成立了13个决战工作队。各战区分别成立了由县（区）党政一把手任指挥长的指挥部。13个乡镇成立了工作专班，由市派驻13个决战队队长、县挂帮领导任组长，市派驻队员、乡镇党政班子、站所室负责人为成员。各战区建立了副县级以上领导挂帮、部门单位对口帮扶、县乡村三级人员结对帮扶的决战工作体系，建立了领导包点、考核奖惩、监督问责等制度。

（二）强化规划引领，明确创建路径。各战区各决战工作队坚持规划引领，结合乡镇实际，编制了脱贫攻坚工作方案，确立了以基础设施建设、三产融合发展、易地搬迁就业置业、城乡资源配置整合、社会扶贫体系构建、全域旅游扶贫为重点的决战脱贫路径。目前，13个极贫乡镇共建立“216”开放式扶贫试验区项目库319个，计划投资1044.66亿元，已实施项目220个，投入资金11.66亿元。

（三）聚焦精准识别，夯实帮扶基础。积极开展精准识别“大回访”工作，分别组织工作组和督查组，重点对建档立卡贫困户和2016年脱贫退出户进行再次核实，帮助贫困户找准致贫原因，理清发展思路，做到底数清、情况明、对象准，为有针对性地开展脱贫攻坚工作夯实基础。

（四）深化“三变”改革，着力产业脱贫。13个极贫乡镇把产业扶贫与推进农业供给侧结构改革结合起来，按照“产业生态化、生态产业化”、农旅结合的总体思路和“户户有增收项目、人人有脱贫门路”的总体要求，坚持生态、经济、社会、旅游价值最大化，大力实施“3155”工程，着力推进产业结构调整，大力发展绿色产业。通过“三变”改革实现农民增收。

（五）紧盯脱贫目标，主攻易地搬迁。按照“选址、规划、建房、搬迁、就业、保障、配套、退出”8个精准优化空间布局，与“三变”融合，让搬迁贫困户“搬得出、稳得住、能就业、可致富”。2016年全市13个极贫乡镇建设易地扶贫搬迁安置点15个，搬迁1571户6254人，其中贫困户1092户4319人。

三、存在问题

（一）管理体制机制不顺。一是缺乏统一调度协调机构。“216”开放式扶贫试验区创建工作，市级成立的综合协调、项目资金、干部调配三个小组负责落实对全市四个战区的统筹、督促、指导和调度工作，但三个小组之间各自为战，缺乏联动和对接机制,工作存在脱节现象。二是钟山战区管理层级过多。钟山战区负责水城县北部5个乡镇的决战工作，人权事权分离，钟山区仅负责脱贫攻坚，人事和社会管理工作等仍然由水城县管理，在项目申报、上级资金分配等方面仍以水城县为主进行办理，工作层级多、周期长、效率低；在项目申报、资金申请过程中，水城县相关职能部门只管盖章不作详细论证，存在着潜在风险；社会治安、信访、维稳、禁毒、计划生育、农村教育和医疗卫生等社会管理工作出现“两不管”现象，影响了整体工作的全面推进。三是决战工作队未完全形成合力。各决战工作队与乡镇党委政府没有高效的统筹协调机制，队员分散，职责不明确，各自为政，工作与乡镇党委政府没有很好地融为一体，没有做到同频共振，加之除了钟山战区给决战工作队配备交通工具外，其他战区均无必要的交通工具保障，一定程度上影响了工作的开展。

（二）基础设施建设进展缓慢。一是基础设施建设慢。大部分极贫乡镇对基础设施建设项目作了规划，但工作还停留在规划阶段的多，实质性实施的少。二是基础设施与产业发展不配套。大规模实施的产业与需要配套的基础设施存在较大的差距，水、电、路、通讯等基础设施成了制约产业发展的瓶颈。三是基础设施欠账多。教育文化、医疗卫生等基础设施建设滞后，极贫乡镇就学难、就医难等问题没有得到有效解决。

（三）扶贫基础信息不精准。一是贫困户识别不够精准。仍有部分贫困户未纳入管理，未做到应统尽统，应进全进，应退全退。二是建档立卡信息不全。贫困户信息缺项漏项错项多，脱贫指标分配不科学，上级分配的脱贫指标数和实际不符，人为增加了工作难度。三是底数不清。四个战区均不同程度存在户口信息不准确的问题，为了多得好处，贫困户随意分户并户。特别是青林、南开、金盆三个乡镇未上户口人数较多，严重影响了贫困人员的精准识别。四是脱贫信息不能及时更改。基础信息管理权限受限于国家和省级相关部门，错误信息难以及时更正，影响了贫困人口基础信息的准确性和完整性。五是帮扶措施不精准。部分扶贫帮扶措施与致贫原因不对应，大而空、不具体，缺乏针对性、操作性和实效性。

(四）贫困群众自我发展意识不强。一是存在“等靠要”思想。极贫乡镇贫困户都处于落后山区，思想观念陈旧，自我脱贫的愿望不强烈，缺乏“我要脱贫”的自觉性和主动性。二是基层干部对政策的宣传不到位。基层干部对扶贫政策的宣传方式单一，宣传内容不接地气，群众知晓率低、对部分扶贫政策和支农惠农政策理解有偏差、有误区，参与度不高。三是造血式的扶贫措施尚未建立。实施的项目大多由政府和平台公司大包大揽，未调动贫困群众的主动性和积极性，贫困户获得土地流转金和小额贷款分红就心满意足。

（五）产业选择不够科学合理。一是产业选择存在盲目性。部分产业选择未能从实际出发，缺乏科学论证、缺乏试验示范和市场调研，盲目实施。加之实施后的项目，缺乏专业人才和科技支撑，缺乏必要的基础配套设施，管理较为粗放，潜在较大的自然风险和市场风险。二是产业缺乏预期效应。选择中长期见效的项目居多，“短平快”的项目居少，与2018年脱贫的要求不相适应。三是忽视产业链的延伸。产业重铺面积，轻市场研判，对产学研、产品加工、产业链延长的研究和培育力度不够。

（六）易地扶贫搬迁进展不平衡。一是安置点设施不配套。2016年的部分安置点建设进展缓慢，基础设施不配套，“五个三”保障措施落实不到位，搬迁入住率低。二是就业岗位不足。2017年以县城安置为主，实施跨乡镇、甚至跨县区安置贫困群众，由于搬迁群众就业困难，搬得出但难以稳得住。三是有等待观望现象。搬新房后要拆旧房，故土难离，搬迁群众抵触情绪较大，要观望其他地方如何执行，再决定是否搬迁。

（七)干部作风有待加强。一是部分基层干部缺乏担当精神。由于“216”扶贫工作是一项创新性的工作，任务重、要求高，部分基层干部存在畏难情绪、厌战情绪、浮躁情绪，习惯于用老思路，老办法开展工作，没有超常规开展工作的意识。二是一些乡镇干部存在应付现象。部分乡镇干部决战决胜脱贫攻坚的责任感和紧迫感不足，上级安排什么就干什么，缺乏主动思考问题、谋划工作的积极性和主动性。三是决战工作队队员积极性不够高。决战工作队队员大多由驻村第一支书和队员组成，由于驻村时间长、居住分散、多重管理，主动融入“216”乡镇工作的氛围不浓。

四、意见建议

（一）聚焦合力攻坚，理顺体制机制。一是突破现行体制机制的束缚。按照市委市政府提出的把“216”扶贫试验区建成“统筹城乡改革和发展先行区、开放式扶贫协同决战先行区、农旅文融合发展先行区、生态文明建设先行区”的总体要求，大胆探索，法无禁止皆可行，创新管理体制机制，为全市脱贫攻坚创造可复制的经验。二是钟山区全部托管水城县北部5个乡镇。由市政府授权，把钟山战区负责的水城县北部的青林、金盆、南开、保华、木果5个乡镇全部移交钟山区进行管理，由钟山区负责这5个乡镇的经济、社会、人事等全面管理工作。三是建立乡镇与决战工作队的协调机制。各乡镇党委政府与决战工作队建立工作协调机制和调度机制，为决战工作队创造必要的工作条件，杜绝“两张皮”现象。

（二）聚焦基础设施建设，加快建设步伐。一是谋划好基础设施项目。按照“四个全域”的总体要求，高起点规划水、电、路、通讯和农村综合环境整治等基础设施项目。二是加快基础设施建设步伐。加强与中央和省的对接，争取项目和资金，整合“三变”基金、扶贫产业基金，加强资金监管，使已规划的基础设施项目尽快实施。三是协调推进基础设施建设。在大力推进水、电、路基础设施建设的同时，兼顾教育文化、医疗卫生等基础设施建设。四是加快钟山战区水城县北部5个乡镇快速通道和水利基础设施建设进度，切实解决北部5个乡镇交通不便和工程性缺水问题。

（三）聚焦精准扶贫，夯实基础信息。一是强化贫困户信息核查。紧扣“精准”二字，采取与公安信息、人口计生信息比对的方式，对相关信息进行再核查。二是增强帮扶措施的精准性。针对贫困人口，找准致贫原因，因人因户施策，提高扶贫措施的针对性、操作性和实效性。三是更新贫困信息。贫困户基本情况进一步摸排核准无误后，由市委市政府专题向上级有关部门报告，授权基层，将更正后的信息限时录入相关系统。

（四）聚焦内生动力，强化教育引导。一是加大宣传力度。采取召开群众会议、党员会议、党小组会、村民代表会议、院坝会等方式，充分利用媒体、黑板报、宣传栏、村村通、村村响，开展群众喜闻乐见的体育文化活动等方式，大力宣传扶贫政策和支农惠农政策，提高群众知晓率，使群众正确认识国家的好政策，消除误区，增强自我发展信心。二是加大培训力度。采取走出去，请进来的方式对贫困户进行农业实用技术和技能培训，提高自我发展能力。三是建立贫困户与合作社的利益链接机制。以“三变”改革为纽带，以村级农业专业合作社为平台，用好土地入股、“特惠贷”等扶贫政策,让贫困户知晓只有把合作社做强做大,才能有保底分红和效益分红，激发贫困户主动参与意识。

（五）聚焦产业发展，强化科学布局。一是因地制宜发展产业。立足于贫困乡镇自身的优势和特点，发挥比较优势，高起点、高质量、高品位规划，科学合理布局产业。二是长短结合打造一批见效快的项目。做好“生态旅游、生态养殖、特色经果、特色农产品”四篇文章，培育一批上规模、带动力强、市场前景好的特色优势产业。实施一批见效快、风险低的种养殖项目。三是强化监管。对已实施的项目加强管护，加强资金监管，深化加工，拓展市场，使其尽快见效。

（六）聚焦易扶搬迁，着力持续发展。一是加快安置点的建设。按照“县为主、乡为战”的要求，整合试验区工作力量，在各安置点组建工作专班，全力攻坚，按期建成功能完善的易地扶贫安置点。二是搞好宣传动员。做好政策宣传、群众动员等工作，解决贫困户故土难离的问题。三是解决好搬迁户的后顾之忧。落实好“五个三"保障措施，切实解决好搬迁群众的生活保障和后续发展，确保搬得出、稳得住、能致富。

（七）聚焦干部作风建设，压紧压实责任。一是明确责任。进一步压实县（区）党委政府的主体责任、部门协调责任、乡村主战责任、派驻干部帮扶责任，层层压实责任、层层传导压力。二是加强管理。进一步完善工作写实、督察考核、监督问责等制度，进一步增强的责任感和紧迫感。三是严明纪律。对心不到、身不沉、气不静的干部，该调整的调整，该撤换的撤换，该处理的处理。让干部在“216”脱贫攻坚中树立新形象，干出新成效。