民主监督作用有多大——基于民主评议与选派民主监督实践的思考

黄埔区政协 张凡华 黄庆

随着中国特色社会主义民主政治建设和人民政协事业不断向前发展，人民政协的民主监督职能逐步得到社会认同和接受，民主监督日益发挥其应有的作用和功能。这其中，许多地方政协结合各自实际，积极探索选派民主监督的新思路、新形式、新途径，用实践证明人民政协民主监督作用到底有多大。

一、民主监督的两种新形式：民主评议与选派民主监督

在我国，由于种种原因，监督在一定程度上还是一个敏感的话题，还是一个需要一定政治勇气的开拓领域。尽管如此，一些地方政协坚持探索民主监督的新形式，民主评议和选派民主监督小组是其中较有代表性的监督形式。

（一）民主评议的基本做法。这是被许多地方政协采用的一种形式，也充分体现了民主监督“柔性”或者“模糊性”的一面。它以委员和群众参与的广泛性，评议过程的公开性、真实性和评议结果的实效性，成为履行民主监督职能，扩大公民有序政治参与的一条新途径。归纳起来，民主评议做法可以概括为几个特点：

一是民主评议的主体为政协委员。委员是政协履行职能的主体，也是开展民主评议的主体。政协（主席会议或者常委会议）或者政协的内设机构（主要是专门委员会）作为评议的组织者，负责动员和组织委员开展评议活动。比如，沈阳市政协让委员修改完善评议工作方案、选择调研地点和明查暗访方式，动员委员召开征求意见座谈会，鼓励委员撰写独立的评议报告。为充分发挥政协联系面广和智力密集的优势，各地政协在民主评议活动中根据评议的主题，注重邀请民主党派、人民团体、各阶层代表参加，广泛听取和收集社会各界的意见建议，尽量使评议意见做到客观、公正、准确、全面。这里需要说明的是，政协组织的民主评议不同于政协委员应邀参加纪检部门或者其它党政部门组织的各种政风、行风评议活动，前者政协是主导、委员是主体，后者委员只是作为代表参与评议。

二是民主评议的客体相对集中。按照客体的性质可以分为党政部门和法院、检察系统，比如黑龙江省鸡西市政协组织委员对市工商局、城市管理行政执法局开展评议，沈阳市政协组织委员对市中级人民法院开展评议；按照客体行政级别可以分为同级党委、政府下属部门和下级党委、政府，比如无锡市政协组织委员对市属七个城区党委、政府工作开展评议；按照客体的职权范围可以分为综合性工作和专项性工作，比如安徽省淮南市政协开展对市工商局工作进行评议，上海市闽行区政协、深圳市福田区政协、河南省安阳关市政协和开封市政协、湖南省沅陵县政协开展对政府部门办理委员提案情况进行评议。

从各地实践来看，民主评议的客体相对集中为政府的执法部门或者“窗口”单位以及检察院、法院。这也是各地政协开展民主监督的现实选择。因为上述所谓的客体要么是直接与老百姓打交道、人民群众意见比较大的部门，要么是容易产生腐败的“有权单位”，对这些部门进行民主评议，让他们多一些制约，让老百姓多一些发表意见、表达诉求的渠道，契合了民主政治建设的精神实质。同时，人民政协民主评议的客体范围还有待于进一步拓宽，比如对同级党委、政府的评议就鲜有报道，对同级人大常委会的评议基本没有。

三是民主评议的程序逐步规范。一般可以分为评议发起、评议过程和评议结果三个阶段。发起是民主评议的准备阶段，发起可以是党委或者政府提议，委托政协组织委员开展评议；还可以是政协围绕党政中心工作主动选择评议的主题和评议的部门，经党委或者政府同意后，组织委员进行评议。过程是民主评议的实质阶段，也最能体现民主监督的作用。评议过程可以是与评议客体面对面的沟通情况、发表看法、交换意见，可以是对评议客体背对背的投票或者打分，也可以委托社会中介组织发放问卷表征求社会各界的意见建议。结果集中反映了民主评议的成效。民主评议结果不是简单地对评议客体挑刺儿、找毛病，更不是一味地对评议客体说好话、戴高帽，而应做到了解情况准确、全面，肯定成绩说足、到位，指出问题客观，分析原因说透，提出建议中肯、合理，最终做到让被评议部门达到总结经验、找准问题，促进整改、推动工作。

经过不断的探索和实践，各地政协更加重视民主评议全过程的规范化、制度化和程序化建设，确保民主评议的实效性和正当性。比如，北京市房山区政协、贵州省365bet官方平台制定了民主评议工作暂行办法。鸡西市政协在评议前，成立民主评议工作推进组，制定评议工作方案和实施意见，组织委员接受培训，采取到基层走访调查、举行座谈会、发放问卷调查等形式，了解基层群众的意见和反映。无锡市政协建立常委会议协商评议制度，邀请党政负责人通报情况，以常委会议的形式对评议客体作出综合评价。湖北省襄樊市政协建立向被监督单位送达《民主监督建议书》制度和反馈办理制度。沈阳市政协构建与评议客体的协商机制，力求让评议双方对评议结果在思想认识上达成认识一致。

（二）选派民主监督的基本做法。与民主评议相比，开展选派民主监督小组工作的地方政协比较少，总体上还处于探索阶段，但其独特的民主监督方式和价值正越来越受到社会各界的重视。我们以广州市黄埔区政协和江苏省无锡市政协为例，归纳出选派民主监督小组的基本做法。

从2001年开始，黄埔区政协积极争取区委、区政府的重视和支持，充分发挥党委重视、政府支持、政协主动的合力优势，先后向区卫生局、建设局、人力资源与社会保障局、法院、公安分局等15个与人民群众生活密切相关单位选派民主监督员组成监督小组，围绕完善社区卫生服务等15个专题开展监督。经过10年的探索和实践，黄埔区政协选派民主监督取得了积极成效，提出的许多意见和建议得到了区委、区政府的采纳。无锡市政协针对历来由政府各部门聘请政协委员担任特邀监督员，委员兼职交叉多、情况变化大、监督覆盖范围不周全等情况，2008年9月，市政协以组织委派的方式，向市公安局、教育局、卫生局等18个的政府部门，派出50名由省、市政协委员担任的民主监督员，畅通了政府部门与人民群众的联系渠道，显著提高了民主监督的质量和效果。两地选派民主监督工作具有以下几个共同特点：

一是突破了原来的监督模式。首先，实现了由被动监督转变为主动监督。围绕中心工作，结合政协实际，主动选派民主监督小组开展监督，能有效克服以往政协应一些单位邀请安排委员担任监督员而出现的问题，实现了政协组织、委员和被监督单位的“三厢情愿”，做到了由“邀我”监督向“我要”监督的转变。其次，由面上监督转变为专题监督。以往的民主监督往往停留在对的是被监督单位面上了解，监督的重点不突出、主题不明确。选派专题民主监督小组开展监督，每个专题集中一到两年开展连续的监督，经过反复调查研究，提出有情况、有依据、有针对性的意见和建议，切实做到了监在要害处，督到点子上。再次，由形式监督转变为实质监督。以往的民主监督形式比较单一，浅尝则止，监督效果不明显。选派专题民主监督小组明确了目标、强调了组织纪律性、建立了相关制度、强化了委员的责任，深入基层搞调研，真心诚意出主意，把民主监督与政治协商、参政议政有机结合起来，综合运用主席会议建议案、视察、社情民意反映、提案等多种形式进行监督，进一步发挥出民主监督的作用和功效。

二是积极争取党委、政府的支持与配合。选派民主监督关键或者突破点在于把民主监督小组派进党政部门，因此，争取党委、政府的支持与配合成为监督的前提。事实上，经过政协的多次沟通与协调，两地党委、政府给予政协全方位的支持与配合。黄埔区委常委会议专题研究确定派往民主监督小组的单位和监督的专题，每年定期听取政协党组关于监督情况的汇报，及时解决民主监督小组提出的重要意见和建议。为提高全区对选派民主监督工作的重视，区委积极支持区政协召开全区性的动员大会布置选派民主监督工作，区委、区人大、区政府主要领导、被派往单位主要负责人参加了动员大会。区委办专门转发了区政协起草的《关于向政府部门选派民主监督员的建议》和《黄埔区政协选派民主监督员试行办法》，指导有关单位配合和支持选派民主监督工作。无锡市政协加强与相关党政部门协商沟通、密切配合，建立相互信任、相互协调的互动合作关系。各派驻单位积极支持和密切配合监督员工作，各单位主动邀请民主监督员小组参加行风评议等活动，及时通报涉及民生的重大政策性措施的制定、出台情况；有的部门还增设民主监督员信箱，建立定期联系或例会制度，为民主监督员履行职能创造良好条件。

三是政协要选准工作角度。政协不是权力机关，民主监督也不具有强制性。因此，选派民主监督小组工作必须立足“促进、帮助、疏导”的原则，选准工作角度，积极主动地收集群众的意见，及时向有关部门反映，促进部门开展工作，改进工作作风；认真了解部门开展工作遇到的困难和问题，并通过政协渠道向党委、政府反映，帮助解决实际问题；充分发挥政协委员位置超脱的特点，积极开展疏导情绪、增进理解、协调关系、化解矛盾的工作，增进群众对有关部门工作的理解和支持，消除群众的误解。同时，正确处理批评、监督与支持、服务的关系，民主监督不能回避矛盾、含糊问题，从支持和改进工作出发，多提建设性意见，从而达到“正面引导、促进提高”的目的。实践证明，只有选准角度，端正认识，把握好关系，政协民主监督才能有序推进，逐步走上主动监督、敢于监督、善于监督的轨道。

二、民主监督的主要内容

考察各地政协民主监督的实践，我们发现民主监督的主要内容大致分为两类：党政部门、司法机关自身工作和党政部门办理政协提案、建议等工作。例如，贵州省365bet官方平台民主评议暂行办法规定了评议的内容：市直行政机关、司法机关、具有公共服务职能的事业单位在贯彻实施法律、法规及履行职责过程中，是否坚持执政为民、依法办事、服务群众，是否做到公正、高效、廉洁、文明；对市委、市政府决策部署及上级主管部门安排工作的完成情况和工作绩效；对政协的提案、建议案、会议意见建议、调研视察报告等的办理落实情况；在公务活动中，是否做到了依法行政、忠于职守、诚实守信、礼貌待人、文明服务；服务行为是否规范，是否兑现了对社会和群众的承诺，是否维护了群众和服务对象的合法权益；是否重视工作制度的建设和管理制度的创新，是否建立起行风建设的长效机制和自律机制。

黄埔区政协选派民主监督员试行办法规定了监督的范围：及时反映政协委员及社会各界对区大政方针的制定与实施的意见建议；关注社会热点、难点问题，及时向区政协反映；收集并反映政府部门及有关单位与工作人员在依法行政和清正廉洁方面存在的问题。

无锡市政协规定，民主监督员通过定期听取政府部门和单位的工作通报，积极参加政府部门和单位组织的有关活动，就市委、市政府制定的重要方针政策和重大决策，对相关部门的贯彻执行情况进行民主监督，及时了解和反映人民群众对政府部门、相关单位及其工作人员在履行职能和作风建设中存在问题的批评和建议，重点对那些不作为、乱作为、群众不满意的方面提出整改意见等。同时，民主监督员还对市政协提出的意见、建议以及建议案和提案的办理落实情况进行民主监督，及时将政府部门和单位对所提意见和建议的采纳落实情况以书面形式报送市政协，通过民主监督，在推进和协助政府部门和单位做好工作的同时，实现监督为民。

深圳市福田区政协列出了提案办理评议的范围：被评议单位建立健全提案承办工作制度，建立由分管领导、科室领导和具体承办人员组成的三级承办机构的情况；被评议单位按规定的时限和程序答复提案的情况；被评议单位保证提案办理质量，落实提案中的意见和建议的情况；被评议单位及其承办人员强化服务意识、效率意识，加强与提案人沟通的情况，以及提案人反馈意见的“满意率”情况。

三、民主监督的主要方式

（一）正面肯定与善意建议相结合。各地政协在民主监督活动中，特别重视深入基层调查研究，通过召开通报会、座谈会、调研视察、发放问卷表乃至通过明查暗访的方式掌握第一手情况，站在中立的角度，不戴有色眼镜，力戒先入为主，对被监督部门的成绩充分肯定，对存在的问题和不足给予实事求是地梳理与分析，主动提出建设性的改进意见。

（二）突出协商性，避免对抗性。人民政协的性质决定了民主监督全过程自始至终要突出协商特色，避免与被监督单位形成对抗，造成监督“僵局”。无论是监督专题的选择，还是监督报告的形成，即使是背对背的打分，各地政协重视听取被监督单位的意见建议，有意见当面提出，不背后打小报告，做到以理服人，以情感人，努力树立政协民主监督公平、公正、客观、民主的良好形象。对一些有分歧的意见建议，各地政协坚持求同存异、和而不同的原则，加强沟通与协调，争取缩小差距、达成共识。

（三）积极与政协外部监督方式互相配合。一是与党政部门绩效考核相配合。一些地方在对党政部门及工作人员进行考核时，积极参考和吸纳政协的监督意见。比如湖南省岳阳市规定，对年度考核民主测评和人大、政协评议中不称职票达到三分之一，经考核确定不胜任的党政领导干部，进行无为问责。二是与纪检监察部门的监督相配合。各地政协在监督活动中，对一些党政部门及其工作人员违反党风廉政规定的行为或者苗头性的倾向，能及时向纪检监察部门反映，促进问题及时得到解决。比如，无锡市政协与无锡市纪委印发了联动开展民主监督的文件，建立相互配合、相互支持的联动机制。三是与新闻媒体监督相互配合。一些地方政协通过在新闻媒体上开设党风政风大家谈、政协委员话民生等访谈类节目或者栏目，提出意见建议。

四、民主监督的主要成效

各地政协虽然开展民主监督的侧重点和角度不同，民主监督的内容、形式和方式各有千秋，但是人民政协的民主监督在推动科学发展、维护社会和谐稳定、促进民生改善与党风廉政建设、畅通社会各界有序政治参与等方面，正日益发挥越来越大的独特作用。为此，《人民政协报》2010年11月7日报道指出：基层政协民主监督掷地有声。我们以黄埔区政协和无锡市政协为例。

10年来，黄埔区政协围绕民主监督专题，认真梳理发现的问题，及时吸收群众和社会各界的真知灼见，形成了数十篇调研报告、大会发言和重点提案，编印40多期专题《社情民意》直接报送区领导和有关职能部门，提出的许多意见和建议得到采纳，促进了多个政府部门作风改进和工作效率提高。选派民主监督工作培养了广大政协委员的监督意识，这些委员来自参加区政协的各个民主党派、人民团体和其它界别，有较强的代表性，他们以民主监督工作为平台，在反映意见建议的同时，也带动和影响了周边群众对政府的监督，进而推动了当地民主监督文化的建设。

无锡市政协2009年，各民主监督小组共向派驻部门发送《民主监督建议书》23份，提出意见建议58条，90%以上被采纳并落实整改。民主监督员在履职过程中明查暗访，就道路交通管理、医疗卫生服务、特殊教育办学、公交候车站点人性化设计等，形成一系列提案和社情民意，畅通了政府部门与人民群众的联系渠道，进一步丰富了人民政协民主监督的内容和形式，切实提高了履行职能的成效。

五、几点思考

人民政协的民主监督从内容、形式到方式方法不断有新的突破与创新，民主监督的社会效果和社会影响也有目共睹，随着民主政治建设稳步推进，民主监督实践中带来的一些问题需要我们深入进行思考。

（一）民主监督需不需要强制力。即便是民主监督开展比较好的一些地方政协也普遍反映，不好监督、不便监督甚至不敢监督的顾虑仍然存在，监督流于形式、浮在表面还是目前的一种常态，一些表面上欢迎监督的部门和单位私底下总是为监督设置一些或明或暗的限制和障碍，总之，民主监督的合法性和正当性在制度层面并不充足。其实，民主监督的强制力需要从两个方面理解：一方面，这种强制力表现为对外部的约束力和影响力，它可以使人民政协民主监督由“内部性”向“外部性”转变，成为一种社会公共政治行为和公共政治现象，成为公众监督公共权力运行的制约机制和平台，从而赋予民主监督充分的合法性。另一方面，民主监督强制力又是对政协自身的约束力和控制力，推动各级政协组织加强民主监督制度创新和工作创新，强化监督的力度，提高监督的实效，以实际成果取信于民，争取和维护民主监督的正当行。

（二）民主监督需不需要个案监督。综观我国近些年来民主法制建设的成绩，我们可以发现许多个案影响和推动了民主法制建设进程，从孙志刚案、齐玉苓案到彭水诗案、拆迁自焚案等等。当然，这并不意味着政协民主监督要大规模介入个案调查，但是对于一些发生在身边或者本地区的社会舆论高度关注、群众反映强烈的个案，作为民意机关的人民政协不能睁一只眼、闭一只眼充作看客，可以考虑联合有关部门组成特别调查组展开调查、举办情况通报会等等，在某些情况下，政协出面开展监督所取得的效果更能得到老百姓的认可。

（三）民主监督需不需要自上而下推动。现在民主监督的现状是基层政协有热情、有干劲，成效也比较好，越往上民主监督越小心谨慎。曾经有省级政协负责人表示，选派民主监督是很好，在基层开展得很不错，但是在省一级目前条件不具备。这不是托词，而是反映了一种现象。回想建国初期，中央层次的民主监督充满活力、影响深远。改革开放以来，包括人民政协民主监督在内的社会主义监督体系正逐步建立并日益完善，现在，从中共中央到全国政协，关于加强人民政协民主监督的新政策、新部署已经出台，可以设想，经过自上而下、自下而上的共同努力，人民政协民主监督制度将更加完善、机制将更加健全、力量将更加强大、作用将更加明显。